近一年关于中国城市发展的顶层设计层出不穷。比较引人注目的，包括今年2月发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》和3月发布的《2019新型城镇化建设重点任务》等，涉及诸多城市学界、业界长期关注的热词，包括都市圈、城市群、大湾区、“收缩型城市”、“人地钱挂钩”、大中小城市协调发展分类施策等。由于这些区域经济、城市发展方面的新政比较明显地体现出尊重市场规律、从现实出发的特征，上海交通大学陆铭教授长期通过各种媒介和《空间的力量》、《大国大城》等著作向公众广泛传达城市发展要尊重市场的思想，《城市中国》杂志在近期专访陆铭教授，请他再谈这些政策所涉及的概念和问题，并提出更多的建议。本刊新一期成都课题出刊在即，而近期舆论对成渝城市群、成都都市圈的快速发展非常关注，陆铭教授对这一热点以及舆论同样十分关注的长三角一体化和打造长三角大湾区可行性等话题也作了回应。

陆铭，上海交通大学经济学院特聘教授、中国发展研究院执行院长。曾作为富布莱特学者工作于美国哈佛大学和国家经济研究局（NBER），作为兼职（客座）教授受聘于复旦大学、新加坡管理大学、东北财经大学等国内外高校。曾担任世界银行和亚洲开发银行咨询专家。担任《经济学（季刊）》副主编，Asian Economic Papers (MIT出版社)编辑和《世界经济》等期刊编委。研究领域为中国经济、城乡和区域经济发展、劳动经济学。近年来的研究主要是对城市和区域发展政策进行评估，并为促进中国国内市场一体化和经济持续增长提供来自城市经济学和空间经济学的战略思考。

Q =《城市中国》

A = 陆铭教授

新政应运而生

Q：今年上半年，城市群、都市圈在国家战略层面有一些明显的突破，您认为这种变化背后的动力是什么？

A：虽然没有直接的证据能给我们解答，但身在城市发展研究界，我个人的感觉是，学术思想界和实体经济的双重动力在起作用，使大家逐渐意识到城市发展的规律。以前大家对一些概念的理解是不够明确的，比如“规模经济”及其影响的强度、地理的重要性、大中小城市协调发展的含义、东中西部和南北方的区别与关系等。搞不清楚这些问题，实践层面容易出现“撒胡椒面”式的发展，即“均匀分布的发展”。我一直在强调中国经济存在空间错配问题，现在看来大家在思想上已经初步接受了，虽然还有待进一步厘清，也还存在一些不同的声音。

与此相比，我认为更重要的是实体经济层面出现了经济增长速度持续下滑的现象。我一直在强调欠发达地区长期保持较高投资会导致地方政府债务问题，这是非常现实的，目前包括中央高层在内所有人都意识到这个问题的严重性。这几年我的研究工作就是在支撑一个判断：看中国地方政府债务问题不能只看总量，要看地区分布。经济越不发达的地区，地方政府债务问题越严重。考查其原因时，就会发现这些地方土地与政府融资的绑定关系。前两年我研究新城与地方债务，发现二者的关系。这意味着地方政府债务问题的根源是一个政策导向问题，因为新城建设的用地指标是中央给的。把这个逻辑讲通以后，逐渐被大家接受。那么我觉得能有今天这样的新政策，可以说是决策机构人士、学界和业界紧密互动的结果。

其实这个变化出现得比我想象得要快。去年开始，有建设用地指标跟人走的新政，随后是城市群、都市圈和户籍制度改革，这些变化密集发生在近一年多的时间内，可以认为是风向变了。

今年上半年，我策划了一部关于中国城乡改革发展进程及趋势的纪录片《乡愁何处》。我的目的也是想集结学术界的一些人士形成合力来助推改革进程。当前这个阶段的新政策和我们在片中呼吁的方向一致，不过片中提出的一些关于户籍和土地的政策建议还有待深化，有一些限制发展的地方还没有放开。

《乡愁何处——巨变中的中国城乡发展》，2019年4月由由赫桥财经出品，由陆铭教授统筹策划，邀请万广华、左学金、刘守英、李铁、蔡继明等学者参与。该片纵观40年来中国城乡发展进程，访谈前述几位在城乡发展领域卓有建树的学者，踏入山东、福建等省实地调研拍摄跟踪案列，并调取历史影像和珍贵镜头，以清晰的逻辑和严谨的论证，系统阐述了进一步推动农村改革对中国城乡发展的重要性，提出了下一步城乡发展的可行路径。点击“阅读原文”可在线收看该片高清版。时长：66分。

Q：中国经济近期的情况，是否也是助推决策层拿出这些新措施来刺激经济发展的客观原因？

A：是的，我想有两个主要的方面。一是现实压力使中央决定必须要作出改变，来释放某种动力，让经济有所调整。第二，套用改革开放之初的名言“实践是检验真理的唯一标准”，原来在理论界有很多争论，因为无法验证一种说法到底是否正确。近年出现的经济增长下滑、地方债务问题和房地产市场的空间错配问题，相当于是“证据”。

借此机会我也想表达一个意思。在相当长的一段时间里，有人把经济学家的话视作一种“主张”，这种看法是错误的。我们不是在讲“经济学家的主张”，而是经济学家在告诉你“世界就是这个样子的”。我也从来不支持有人把我当作“主张鼓励大城市发展的经济学家”，希望大家注意我的用词，我一直讲的是针对过多的管制，“要给大城市松绑”。不宜轻言“鼓励”，因为它可能意味着另一个方向的扭曲。

Q：《2019新型城镇化建设重点任务》首提收缩型城市，一个正面效果是给大家提供了预期，让大家觉得官方会更加客观地认识不同的城市应该采取什么样的发展节奏。

A：提倡差异化是对的，我认为还应该更进一步，除了增长与收缩的差别，在增长的城市中还应该再细分层级，对都市圈的发展也应该作多种具体考虑，比如区分都市圈的大小等等。差异化的发展还应该继续强化。现在的方向是好的，但还有很多问题需要继续研究，比如乡村振兴也应该有差异化。

南京轨道交通s3线桥林新城站曾被自媒体称为“江北新区最荒凉地铁站”，“开车到不了，必须步行才能进去”，“空地才代表着未来的想象力”。（图片来源/截图自百度地图卫星图）

都市圈发展呼唤制度创新

Q：始自年初的关于城市群、都市圈发展的讨论十分热烈。研究交通的专家们是从最初开始就积极发表意见，因为发展城市群、都市圈，交通首当其冲。但另一个现实是，这些年来中国大城市广泛存在“郊区荒野”问题，很多艺术作品也针对这种现象而创作，比如拍摄周边杂草丛生、人迹罕至的远郊地铁站。你在文章中曾提出要重视大城市郊区发展。那么在推进城市群、都市圈发展的背景下，交通应该作出怎样的调整？

A：发展是一步步向前推进的。我认为在每一个阶段，每一个问题的紧迫性是会发生变化的。以前人们还没有这么重视大城市发展与周边小城市的关系，我们要倡导通过城市群、都市圈的发展去迈出第一步。到了今天，要面对下一个问题：差异化。城市群、都市圈的发展都需要做到差异化。轨道交通要建多长、网络要多密，要根据具体情况来差异化地实现。比如现在的东京都市圈和未来我心目中的上海都市圈，50~80公里的半径范围，都需要密集的轨道交通网络。

你提到的“郊区荒野”问题，我认为要分两种情况来对待。第一种情况是预期的目标有误。比如，展望未来的三四十年，等中国城市化进程基本上结束之后，在一些规模相对小一些的大城市，现在规划的一些轨道交通站点可能已经过度投资、建得过远。第二种情况在北京、上海这样的超大城市可能会比较明显，现在人们对应该进行轨道交通建设容易达成共识，但是土地用途方面却出现“减量规划”的限制，这就容易导致轨道交通沿线空间的开发不够强。接下来在都市圈建设中，上海的城市轨道交通要连接太仓、吴江、嘉兴等邻近城市，按上海减量供地的要求，未来的地铁一定也是途径城郊农村，再到达这些周边城市，这就是政府规划导致轨道沿线的土地低效率利用。未来轨道交通沿线应该要开发，高效利用土地，都市圈内的小城市肯定要与上海有所互动，这些地方的居民可能很多都会选择到上海工作，那么为什么一定要把房子建在这些小城市，而不是建在上海市郊区的地铁站附近？

Q：在长三角高质量一体化发展合作机制之下，很多城市参与进来，和上海一起讨论大家可以怎样做。您在文章中曾提到以后发展都市圈必须加强相邻城市之间的协调，目前我们还没有能做这件事情的实体。讨论固然需要，但实体可能意味着更进一步。您认为协调可以通过哪些办法来实现？

A：这个问题与中国的行政管理体制有关。中国的地级市很尴尬，范围往往比西方的城市大，但是中国最大的几个城市又比都市圈小，既发挥了超越城市的区域资源整合功能，但这个功能又不够强大。我认为未来要解决这个问题需要成立跨区域的类政府机构，它可能不是一级政府实体，但应该有配置公共服务和基础设施、进行跨地区政策协调和设定标准的功能。这一步不一定能快速达到，可能牵涉到中央的决心，触及到一些行政体制改革的问题。我的预期是，从长三角一体化示范区开始入手。接下来比较实际的是会讨论跨区域的基础设施怎么建，这可以通过公司化运营。可以由各方的财政部门和企业联合成立公司，比如轨道交通公司，来解决具体问题。

从某种意义上讲，这种实体已经属于一个类政府机构。我认为没有必要让政府和市场截然对立。这种公司性质的类政府机构，首先是一种市场行为，其次也带有政府行为的成分，有财政资金注入，甚至还可以把跨区域轨道交通沿线的土地开发权也交给这个公司，实际上就形成了公私合营的模式，这跟政府直接来实施的模式是不一样的。我们可以设想一下另一种模式：建立一个跨都市圈的政府，直接通过公共资源来投资建设。本质上解决的问题是一样的。我认为在中间过渡的状态，大家可以发挥能动性去探索如何解决。公共服务也可以用这种的形式来做，比如学校、医院。在港口管理上，宁波、舟山等地的港口与上海港口的合作已经通过这种公司化的做法来运营了。

但制度的设计和统一标准的制定，这是政府该做的事，比如未来都市圈各地的统计口径、招商引资政策、特定领域的法律纠纷解决。这些工作可以笼统地交给类政府机构，在制度设定上，类政府机构的职能更像政府，在投资功能上，它更像一个国有企业。我相信有很大的探索余地。

Q：《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（2019年2月19日发布）的受文单位和重点任务部门包括了铁路总公司，这与关于城际铁路、市郊铁路由什么机构来主导建设运营的讨论呼应。相比较而言，日本无论国家铁路、市域铁路还是地铁，不同制式轨道交通可以由一家运营商来做。您认为主导都市圈轨道交通发展的比较好的做法是什么呢？

A：我认为运营和建设是可以分开来看的两个问题。不同的轨道交通在技术上是相通的。未来的城际铁路和地铁肯定都会存在并继续发展，我想可能更要重视的是介于中间状态的轨道交通，速度和运量不一定要达到高铁的程度，但超过传统的地铁，有点像巴黎的RER（又称“大区快铁”）。关键是确定都市圈轨道交通的功能，然后由技术方来确定规划和建造方案，从规划到运营都可以让企业作为主体来参与，政府、企业、专家学者三方民主化决策推进。现在江浙沪已经成立了跨三省的长三角一体化协调机制，讨论示范区规划编制，目前的设想就是要形成一个多方机制来推进。

Q：按照TOD模式，沿线土地开发权也应该同步交给这个开发机构。治理上是否有可能有变化？

A：提供公共政策咨询的机构和人员应该去提出这样的方案。这个问题在理论上是非常清楚的，就是一个外部性的内部化过程。这也会涉及到如何看待轨道交通的亏损问题，全球范围内能做到像香港轨道交通那样盈利的是少数。也要看怎么去认定盈利，把轨道交通带来的经济增长和税收视为赚钱也是合理的，否则为什么要去建设轨道交通呢？把沿线的土地开发和站点上盖物业的开发权交给一个轨道交通开发公司，本质上就属于外部性的内部化。只要把机制设置好，一部分利润交给企业，另一部分可以通过税收机制进入财政收入，国有企业还有利润上缴机制。

外部性是可以通过空间范围给予界定的。比如在长三角范围内运营城际铁路，可以由中铁和江浙沪各自的投资方成立合资公司，财务独立核算，外部性的内部化就可以限定在都市圈之内。

做规划要重视市场信号

Q：过去上海有“一城九镇”的规划，虽然学界认为存在很多问题，但从布局上看，面向都市圈发展的需要，也有一定的合理之处。

A：如果在都市圈的视角看，上海与邻近的江苏、浙江的城市未来也要连片发展，那么此前郊区城镇的重点发展就有其道理。上海在“控人”、“控地”，虽然有客观现实与发展需要之间的矛盾问题，但对周边地区的发展就形成了局限。“一城九镇”给我们的一个重要启示是应该如何认识城市规划，我们比较其规划与现状，思考城市规划在城市的发展中起到什么作用。城市究竟是按照规划师们编制出来的规划在发展，还是按照某种市场规律在发展？这是非常值得讨论的。

城市规划可不可以调整？“规划规划，墙上挂挂”的老说法和换一任长官就换城市规划的做法肯定是不对的。强调“一张蓝图干到底”能够纠正这种错误的观念。但是我们也要避免矫枉过正，对有问题的规划要有机制调整。规划的特征是有提前量，但是很多事后发生的情况很难预期。知识的局限、理念的错误，都有可能导致规划跟不上变化。我认为城市规划应该保持充分的灵活性，规划师要培养一种尊重市场的意识，不要对市场规律下发展出来的现象持有负面的成见。

规划师对经济学家也常有批评，认为我们太崇尚市场。我觉得这么说不准确，经济学家并不是一味地推崇市场，而是告诉人们市场是有缺陷的，但市场是“最不坏的”制度。要容忍市场是有缺陷的，可以通过事后纠正，千万不能有“理性的自负”，认为一切都可以通过计划或规划制造出来，那样一旦造成负面后果，要比市场缺陷造成的问题严重得多。

我在国内考察看到过很多例子，能够引起很多思考。深圳蛇口的建设是招商局集团做的，从当时的开发到现在的转型，有多少“规划”的成分？说没有规划是不准确的，但客观讲，规划的痕迹并不重。成都蛟龙港也是一个企业造城的典型，没有什么规划，甚至有些道路的建设是与当地规划局博弈后产生的。把事情交给市场去考虑，外部性是能够内部化的，企业承担后果。而恰恰相反，城市规划的负面后果无法由规划师或官员来承担。

Q：很多改善的做法也是从实际出发产生的，像蛇口建设之初开发企业代行规划权，之后这些年可以再通过城市更新去优化。有很多办法可以逐渐地对城市发展方向进行调整。

A：我对“规划留白”这个说法也提出过批评。近年来规划界把这个概念看得很重，但是如果需求是确定的，留白的必要性何在？比如，上海保持这么多农田，也被称为“规划留白”。房价已经这么高，而上海未来肯定不需要种这么多庄稼，还有必要留白吗？在需求明确、事后针对不确定性进行调整的成本也不高的情况下，没有必要留那么多白。只有当需求不清晰，或者事后调整成本太高，比如把湿地填了不可能恢复，名人故居拆除无法重建，这时候留白才合理。目前的大量“规划留白”是不合理的。

需求是能够在市场价格上体现出来的，我们应该去尝试接受它。在市场上有信息，老百姓会把价格评价放到决策中去。规划师应该尊重市场，市场上有价格信号，反映的是需求，规划师应运用这些信息来编制城市规划。除了价格机制，规划师也应考虑非价格机制，比如一个地方出现了拥堵、排队，一定是出现了供给不足。这两种市场机制下的信息，我们要学会用它们来引领规划。

理性预期成渝发展

Q：很多人把成渝城市群、成都都市圈视为中国第四发展极，强调这里的成本低。加上一些其他方面的优势，人们认为这个城市群的发展前景非常好。除了人口和资源相对集聚的因素以外，成渝有这么强吸引力的原因是什么？它并不是一个临海、有大港口的城市群。

A：可以从几个方面来看这个问题。在《空间的力量》一书中我引用了经济地理学的“中心-外围”理论，画了一个“∽”形曲线，在成都、重庆、西安这段，曲线有一个凸出的次中心。在大国内部，一定会有一些内陆地区，离海比较远，会形成一个本地市场。如果没有远到一定程度，比如中部，可以在江浙沪生产产品之后直接运过来。再远到一定程度，有一定的自然资源，有一些人在当地从事农业、旅游业等，产生本地需求，从沿海运输产品成本太高，不如在本地生产，尤其是一些规模经济效应相对不强的产业，比如服装鞋帽等。成都就有很多本地品牌。如果是汽车这样规模经济很强的产业，在沿海生产后运输到成都销售，还是有利可图。

第二是看成都附近的产业结构，很多产业不依赖海运。比如芯片等体积小的产品，以及互联网公司。本地市场产业和不依赖海运的产业都有在成渝发展的可能性。

第三个因素是中欧班列的开通。虽然目前还不是很明朗，还有很强的政府补贴性质，但值得注意，因为地理位置因素，未来有可能形成一些便利，能够节省运输货物到欧洲的时间，也有可能在一些产业上形成局部优势。

综合来看，我认为西安+成渝这一线的“次中心”城市群会长期存在和发展，但其规模和实力不会与珠三角、长三角形成直接竞争。

Q：西南地区的城市化水平相对沿海各城市群来讲还不高，农村和小城镇的居民觉得到邻近的大城市生活还是很不错的，不一定要向沿海大城市迁移。成渝这样的城市群的发展，也是给这些人提供了相对适宜的生活环境。

A：成都的生活质量比较高，气候、物价水平都不错，近年文化、体育产业发展也很快，周边的旅游资源也很丰富。但我也觉得，判断一个城市和城市群的发展水平，永远应该用动态的眼光。北京、上海、深圳、广州有强大的创新能力，长三角、珠三角有便利的港口交通条件，产生的下一阶段中国区域经济发展动能与成都目前的情况比，优势还是很大的。北京和上海目前还在控制发展规模，但还能控制多久？长三角一体化协调发展已经在推进了，未来这里的效率如果还能再爆发增长，在全国层面城市和城市群的竞争上，说成都能跟京沪比肩还早。

从制造业格局上讲，中国具备长期成为全球制造业中心的条件。在劳动力资源和长三角“黄金水道”的自然条件基础上，我认为现有的区域经济格局未来几十年都不会发生根本的变化，甚至有可能是进一步强化的。由于中国服务业的比重在上升，制造业的比重会下降，但从在世界上的份额来讲，制造业也不会出现明显的下降，制造业强国的地位将长期维持下去。全球自然资源条件最好的长三角（腹地够大，长江下游够宽够深），并非其他城市群可以轻易挑战。

Q：成都的轨道交通发展有一定的特色。超前建设的一些高铁和地铁网络融合，制式兼容，可以方便都市圈的小城镇的居民乘车往来成都。要怎样看待成都城市圈交通发展的优劣势？

A：审视这种都市圈轨道交通便利性的前提是，成都郊区县是否还有很多居民。成都的都市圈是否会扩大到目前城际轨道交通覆盖的范围，如果二十年后周边小城镇的居民减少了，现在的轨道交通超前建设就有可能变成闲置。

天府新区与成都轨道交通的关系值得关注。虽然还有新的线路在建，目前的轨道交通还是钟摆式客流。上班时间乘客往南走，下班时间向北回市中心。天府新区并不太可能出现未来人口减少的情况，随着新线路和站点的建设，下一步要重点解决职住平衡、提升公共服务效率、缓解交通压力。

Q：在理性预期的基础上，我们应该如何看待《2019新型城镇化建设重点任务》中对成渝城市群发展的表述？

A：我认为除了城镇化的发展方向发生变化以外，还有另外一个视角值得注意。这份文件提到的内容，也代表了城市发展进程中政府职能的变化。有一种比较隐含的意思：政府的规划和决策要顺着市场走。在这个大背景之下，我们来看《要点》对成渝城市群发展的表述，就比较好理解了。提到成渝的文字可能很多，但所有以前用的手段，包括土地、开发区政策，这次还新提到了收缩型城市，以后这些政府动用的行政力量，大的趋势可能会是淡化。还有必要认为文件中提什么就会带来什么吗？比如天府新区的开发，已经给了国家级新区的称号，中央已经全权交给成都市来建设。对地方政府来讲，做规划和安排投资的时候，要更多地研究市场。

长三角不宜照搬大湾区

Q：您认为提长三角大湾区的概念，与长三角城市群之间应是一种怎样的关系？粤港澳大湾区的发展有其合理性，长三角也可以发展大湾区吗？

A：我从正反两个角度来讲。正面看，首先说大湾区概念，它比城市群的范围要小。粤港澳大湾区和珠三角城市群的地理范围差不多，主要区别是香港澳门是否算在内。发展粤港澳大湾区相当于在珠三角城市群的基础上，加强香港、澳门与珠三角城市群的一体化程度。但是在长三角，我认为是不能照搬的。长三角城市群的范围太大，如果提长三角大湾区基本上就只是长三角最东边的部分，包含杭州湾。

从负面角度来看，湾区的概念不如都市圈好。世界上的几个大湾区，包括粤港澳大湾区，基本上都是内河航运加上海运促使城市兴起的逻辑。无论香港、广州、深圳，还是东京湾区、旧金山湾区，都是遵循这个逻辑发展起来的。上海和杭州不是这样起家的。杭州不临海，钱塘江的内河航运功能远不及长江。上海的城市不是由长江而是由黄浦江兴起的。这导致了上海和杭州不是沿着杭州湾布局。未来提长三角大湾区如果是围绕杭州湾来建设，就并不合适，投资建设的区域将会远离上海和杭州的老城区。

上海和杭州之间的距离太远，不在同一个都市圈内。都市圈的半径一般是50-80公里，这样计算，上海都市圈和杭州都市圈之间还有一段距离。从这个角度上来看，我认为提都市圈是合理的，提湾区就不合适，除非修改湾区的定义，把湾区理解为一种象征性的含义，实质上还是指都市圈。这个问题就涉及到杭州和上海的关系。浙江省政府曾经想把杭州纳入到“大上海都市圈”。我不赞同这种想法，除非修改都市圈的定义。都市圈内会普遍存在两边通勤的生活方式，但不太可能有很多人住在杭州到上海工作。

现在稍微有些争议的是讲“大上海都市圈”还是“上海都市圈”。我认为就算规划按照“大上海都市圈”的概念来做，也应该更加聚焦50-80公里范围的发展。“大上海都市圈”把宁波和舟山的发展都要纳入考虑，这跟建设上海主城区以外50-80公里范围的空间完全是两个问题了。面临迫切发展需求的50-80公里范围正好跟长三角一体化发展示范区是重叠的。

Q：如果把这个问题放在成渝城市群，50-80公里的范围可能会缩小？

A：成都和重庆之间太远，两个城市各自应该形成一个都市圈，目前也是这样推进的。成都向东，重庆向西，再通过轨道交通连接，加强两个城市的合作。但是连片发展不太可能。未来两个城市的功能可以有一定程度的错位发展，最终还是要交给市场机制来决定，政府多从基础设施和制度一体化的角度介入比较好。