“在快速城镇化的过程中，当前的宅基地制度已经难以适应经济社会发展要求和农村居民生活需要。”全国政协委员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭建议尽快推动农村宅基地制度改革试点经验推广。

宅基地制度是中国农村土地制度中最特殊，也是利益影响最敏感的制度安排。中共二十大报告指出，“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”，这明确了新发展阶段中国农村宅基地制度改革的总体方向。

陆铭表示，在人口大范围大规模跨地区流动的趋势下，农村宅基地已经出现了严重闲置。根据农业农村部抽样调查数据，2019年全国农村宅基地闲置率为18.1%。另一方面，闲置率高也与宅基地的退出制度不完备有关。根据相关调查，当前农民宅基地的流转意愿并不高。很多农民宁愿宅基地闲置，也不愿意流转，这在本质上是因为相关制度的不明确。

“宅基地的相关法律问题仍有待明确，已经成为制约改革的重要因素。”陆铭分析，当前宅基地所有权中的占有权、处分权和收益权归于集体经济组织，而使用权赋予集体经济组织成员农户持有。2018年，中央“一号文件”提出探索闲置宅基地和闲置农房所有权、资格权、使用权“三权分置”改革，然而，在农村宅基地“三权分置”的法制路径中，“宅基地资格权”尚属“无法无据”的政策性术语。在这种情况下，围绕适度放活宅基地使用权的核心，需要在政策和法理上进一步明确资格权和使用权的具体内涵。

2015年以来，全国多个县（市、区）开展了多轮农村宅基地制度改革试点工作，在宅基地使用权入股或者合作开发经营、宅基地使用权跨集体经济组织流转与转让等方面进行了积极探索。

2022年11月28日，农业农村部发布《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》，对宅基地相关概念、管理分工，布局和用地标准，申请和审批，使用，出租、转让、退出和收回，监督管理等内容进行具体规定。

不过，陆铭也表示，《征求意见稿》提出的“租赁合同期限不得超过二十年，超过二十年的，超过部分无效”，“宅基地使用权可以在本集体经济组织范围内互换，也可以转让或赠与给符合宅基地申请条件的本集体经济组织成员”等诸多表述，已经滞后于当前中国农村宅基地使用的现状，一旦实施将限制农民的财产权益，不利于农村土地资源的有效利用，也不利于农民实现共同富裕。

在试点过程中，也有一些有待完善之处。陆铭分析，首先是村集体的权利地位不明确，转让使用权、保留资格权是否有效，需要中央文件进行制度设计。其次，一些地区的改革试点需要地方政府财政支持，而这将限制试点经验推广。

为此，陆铭建议针对不同地区的具体情况，宅基地使用权放活改革应该坚持“实践先行，政策指导，法律兜底”的发展经验，允许各地进行分类规划，通过多种方式盘活闲置的宅基地。

首先，针对农民进行广泛调研，鼓励不同地区进行分类规划。

其次，中央为农村宅基地的放活提供顶层设计和制度保障。比如，对事实上已经发挥经营性用途（如民宿、餐饮、文旅等）的宅基地可以纳入集体经营性建设用地，直接入市进行交易。对于人口流失严重地区出现的大量闲置宅基地，在目前已经允许闲置宅基地复耕为农业用地，并且转化为补充耕地指标，进行跨地区交易的基础之上，建立全国统一的补充耕地指标交易市场，允许农民直接通过该市场将闲置宅基地对应的建设用地指标进行交易，并且有偿退出农村宅基地使用权。

最后，在充分尊重农民意愿的基础上，鼓励地方探索多种形式。比如，在宅基地改革政策框架范围内，明确村集体在宅基地监管中的主体性作用。在不突破政策底线的情况下，具体规则由村民通过民主协商的方法确认。对于收回的闲置宅基地，村集体可以通过入股、出租、联营等合作开发等形式，发展乡村旅游、休闲农业、健康养老等产业融合项目，也可以在集体经济成员自主自愿和民主决策的基础上，开展宅基地调整入市。

陆铭还建议修改宅基地管理办法有关禁止宅基地买卖的表述，建议改为“除政府划定的试点地区之外，暂时禁止宅基地买卖”。其中，尤其是祖上历代继承下来的宅基地、事实上已经非本人（家庭）居住或使用的宅基地，应首先在自愿的前提之下允许买卖。