2024年1月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《浦东新区综合改革试点实施方案（2023－2027年）》（以下简称《方案》）发布，引发广泛关注。《方案》明确，在重点领域和关键环节改革上赋予浦东新区更大自主权，支持推进更深层次改革、更高水平开放，为浦东新区打造社会主义现代化建设引领区提供支撑，在全面建设社会主义现代化国家、推进中国式现代化中更好发挥示范引领作用。具体来看，《方案》对浦东新区的进一步深化改革提出了哪些要求，有怎样的突破，有哪些值得关注的亮点和重点？中国发展研究院执行院长、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭对《方案》进行了解读。

制度性的开放

陆铭认为，在科创和城市发展方面，《方案》最大的突破在于面向了国内、国际两个双循环。从国际上看，《方案》为吸引人才在国内参与科技创新提供了更多便利，比如为外籍人才提供入出境和停居留便利。

“当前中国面临的是更高水平的开放，也面临着如何对接国际通行的规则问题。”在陆铭看来，《方案》最重要的点在于制度性开放，从多方面、多角度提出了制度性的开放方式。

比如《方案》提到，“围绕建立与国际通行规则相互衔接的开放型经济新体制，率先推进规则、规制、管理、标准等制度型开放，实行更大程度的压力测试，增强国内国际两个市场两种资源联动效应，为全国制度型开放探索经验”，具体方面提到“探索有序放宽电信服务、医疗健康等服务消费市场外资准入限制”。

在人才方面，《方案》提出，要建设国际人才发展引领区，在外籍人士担任企业法定代表人、承担科创项目、为外籍人员在上海居住和生活创造条件等方面也都做了明确表述。“这都表明，国家希望浦东新区能够更多地在制度性开放方面引领全国的一种积极态度”。

此外，《方案》再次强调了积分落户制度的改革。陆铭认为，这说明，目前我们不仅需要各种各样的国际顶尖人才，对城市发展具有更广泛意义的多元化、多技能结构的人才需求也得到了重视。

《方案》还进一步强调了“鼓励根据实际扩大公共服务范围、提高服务标准，稳步推进基本公共服务常住人口全覆盖”。在陆铭看来，这样的政策发展目标落在了政府侧，更高水平的改革开放要强调深化改革。其中特别亮眼的是“将政务履约、守诺服务纳入政府绩效评价体系体系”。陆铭认为，这既体现了加强法治，也体现了政府自身深化改革的要求。

城乡深度融合发展

浦东引领区的建设和发展，一定会对土地产生更多的要求。《方案》提到，“优化永久基本农田以外农用地转为建设用地的审批机制”，陆铭认为，在这一点上，可以进一步解放思想，发挥浦东在地理位置和制度创新两方面的优势，根据产业发展和人民居住的需求规划用地的规模和用途。

“一个国家的不同地区要发挥比较优势，这是经济发展的基本规律。”在陆铭看来，浦东新区除极个别比较偏远的地区外，绝大部分浦东新区区辖范围都非常重要，要么位于交通基础设施的节点，要么是新城建设的中心点，或者类似陆家嘴、张江的产业集聚地区。    

这些地方的比较优势是发展先进制造业和现代服务业，产业和居住用途功能的提升势必会带来农业用地相应减少，尤其在轨道交通沿线和轨道交通站点附近。“要加强土地的开发和利用，才能真正高效率地使用土地，释放出浦东新区引领全国发展的作用”。

实际上，大城市占地面积在整个国家范围内来看比重并不大，陆铭认为，应该更多地通过将农业用地向建设用地进行转化，提升地区制造业和服务业发展的引领作用。同时，也要强调高效利用建设用地，避免盲目开发，脱离实际产业和居住的需求。

不论是浦东新区建设，还是在未来其他大城市的发展中，要积极推进居住、产业、商服、公共服务等各种综合用途用地的规划，避免单一功能的规划导致“职住分离”，居住和消费之间分离，加剧城市的交通流量和拥堵。“从未来城市发展的角度看，浦东新区如果能够在农业用地转向建设用地的相关政策上有所突破，并进行推广，是有利于一些特大、超大城市与周边中小城市进行跨行政边界的资源配置和统一发展，对形成都市圈能够有所推动”。